招投标制度运用于工程建设领域的工程发包,是引入市场竞争机制,促进资源优化配置,降低工程造价,保证工程质量和工期的有效方法,是防止工程建设领域权钱交易等腐败行为发生的有效举措。但是,一些参与工程建设的企业,在建设工程招投标过程中玩弄串标、围标,以谋取中标,这不仅严重造成人力、物力、财力的大量浪费,而且严重违背公平交易、竞争择优、诚实守信的市场经济原则,扰乱正常的招投标活动,破坏建设工程市场秩序,也成为建设工程领域诱发商业贿赂,进行权钱交易等腐败问题的重要原因。
串标、围标的形式和特征
串标、围标是指招标人与投标人双方或者投标人之间采取不正当手段,对招投标事项进行串通,以达到排挤竞争对手或者损害招标人利益而中标的行为。
建设工程招投标串标、围标的主要形式
招标人与投标人“合作”。投标人通过各种手段进行私下运作,使招标人在未进入招标程序前就选定意向中标单位,然后再进入有形建筑市场走过场,使招投标制度流于形式。具体表现为:一是招标人在公开开标前开启标书,将投标情况告知其他投标人,或者协助投标人撤换标书,更改报价;二是招标人向投标人泄露标底;三是招投标双方商定,在招标投标时压低或者抬高中标价,中标后再给对方额外补偿;四是招标人预先内定中标人,在开标评标确定中标人时以此进行取舍。
投标人与投标人串通。各投标人在投标之前约定哪家中标,其他各家陪标,由中标人分给各陪标者一定数额的“合理利润”作为报酬或者补偿。投标人之间通过长期、稳定的“战略合作形”或者不固定、一次性的“临时合作形”或者“借用资质形”实现串标、围标。其主要形式有:一是投标人之间相互约定,一致抬高或者压低投标报价;二是投标人之间相互约定,在招投标项目中轮流以高价位或者低价位中标;三是投标人之间先进行“内部”竞价,内定中标人,然后参与投标。
“黄牛”操纵的串标、围标。有利可图催生了类似“黄牛”的串标、围标的职业操作者。“黄牛”利用手中的信息,在获悉某地有招投标项目后,在一定范围内招揽陪标者,在串标、围标过程中做到分工有序、职责明确。
建设工程招投标串标、围标的特征
一般来说,串标、围标在投标文件中表现出来的特征比较明显:主要是投标报价中各分项报价不合理,又无合理的解释;或者其中数项报价雷同,又提供不出计算依据;或者数项子目录单价完全相同,又提供不出合理的单价组成;或者主要材料设备价格极其相近;或者没有成本分析,擅调擅压;或者技术标雷同等。此外,还出现标书的装订形式、字体、图表、格式、厚薄等相类似甚至相同的情况。
串标、围标的危害和成因
串标、围标伴随着招投标而产生,其一旦成为市场运行的“潜规则”,对建设工程市场的健康发展都有严重的危害。对招投标串标、围标的形成原因进行分析,有利于采取行之有效的对策措施,防治串标、围标的出现,使建设工程市场健康有序地发展。
建设工程招投标中串标、围标的主要危害
破坏市场秩序。招投标的目的是通过公开公平、竞争择优选取中标人,但串标、围标行为的存在,扰乱了正常的招投标秩序,妨碍了有序竞争机制应有功能的充分发挥,从本质上改变和破坏了招投标的初衷和实际意义,使中标结果在很大程度上操纵于个别企业手中,而有优势、有实力中标的潜在中标人则被拒之门外。有的企业为避免在竞争中失去市场份额,不情愿地选择恶性竞争,作为市场基础的诚信遭到了破坏,市场规律和竞争法则失去作用,严重影响社会生产力的提高和产业结构的提升。
增加交易成本。参与串标、围标的投标人一般都会有某种形式的利益分成,这就会使他们操纵的标价超出了合理低价的范围,交易成本大大增加,而增加的费用最终都会转嫁到招标人身上,造成社会财富的巨大浪费。
影响工程质量。由于赌博心理占了上风,串标、围标的投标人在编制投标文件时,将着眼点侧重于价格的恶心竞争上,对施工方案不认真研究,无合理应对措施,即使中标也不大可能认真组织项目实施,更有甚者中标后将工程违法转包或分包给若干个小施工队伍,给工程建设留下严重的隐患,工程质量、管理水平、经济和社会效益下降,国家和守法企业利益均受损失。
滋生腐败土壤。在招投标过程中,一些经营者为了在竞争中获胜,不惜以重金腐蚀、收买参与招投标活动的相关单位和人员。个别不法或者不良分子,由投标企业或其代理人出面,以金钱和物质为诱饵,诱使某些企业参与串标、围标,诱使招投标工作人员、评标专家违法乱纪。串标、围标行为已经成为建设工程领域商业贿赂的重要表现形式,它腐蚀了干部队伍,侵蚀党的肌体,对党的执政能力和先进性建设造成了极大危害。
建设工程招投标中串标、围标行为的成因
分析建设工程招投标串标、围标的形成原因,有法律制度方面的,有监督管理方面的,主要有以下几个方面。
体制机制缺失。近几年,市场经济利益商品化,政府对施工企业资质的认定不够规范,客观上导致一大批企业在短时期内迅速成长,一级、特级企业增多,竞争激烈甚至到恶心、无序的程度。目前招投标主要以报价为主依据,企业中标偶然性大,成本无形增大,导致投标人想方设法走串标、围标路子。投标人内部的经营部门和施工管理班子分离,为了部门或个人利益,经营部门轻易接受串标、围标方的邀请,为串标、围标市场的形成提供便利。
法制环境宽松。现行法律法规体系存在不配套、不细致、不完善和不严谨的问题,使不法行为有机可乘。相关法律规定对串标、围标单位和直接责任人的罚金数额较小,其违法违规的成本远小于其违法违规的所得,难以有效遏制少数不法企业和人员的投机心理。《招标投标法》第53条规定的对串标人的处罚主要都是经济处罚,刑事责任的追究应依据《刑法》的相关规定。根据《刑法》第223条的规定,投标人相互串通投标报价,损害招标人或其他投标人利益,情节严重的,最多也只能处以3年的有期徒刑,并处或单处罚金。事实上,当前一些建设工程招投标项目动辄几千万元甚至是上亿元,通过实施串标、围标成功中标,就可能带来上百万元或更多的“超额”利润,这与串标、围标者所冒的风险成本相比实在不相对称,也就难免有投标人“前仆后继”去铤而走险了。
操作不够规范。招标人制定的招标文件以及整个招标过程中的操作十分重要。招标文件存在漏洞,资质审查不严格,评标办法没有设置有效防范串标、围标的措施,都会导致串标、围标的产生。在一些专业性较强的工程中,参加投标的单位往往是同一系统的多家企业,虽然都是独立法人,但由于体制问题、历史渊源,彼此还存在某种关联,业务关系密切,人员相互熟悉,想要串标、围标的操作极易得手。
监管难以到位。串标、围标行为的表现形式多种多样,具有很强的伪装性、隐蔽性,串标、围标各方又多订立了攻守同盟,不管是投标人之间相互串通来损害招标人和国家的利益,还是一个或多个投标人与招标人之间相互串通来损害其他投标人的利益,要调查取得认定其串标、围标所需要的事实证据材料非常困难。近几年,为了加大建设工程领域反腐败力度,各级纪检、监察、审计、招投标管理机构和主管(监管)部门等主动介入工程招投标的监督,查处违法违纪行为,对维护招投标的正常秩序和严肃性起到了很大的积极作用。但在监管实践中,职责不明,主次不清,流于形式,推诿扯皮的问题不同程度地存在。参与监督的各部门理解各不相同,没有明确分工,参加人员往往临时指派,监督效能受限于其业务水平。由于监督部门多,行业主管部门的监督职能受到削弱,不能有效地扮演主角角色,极易形成大家都监督但又都不负责的现象,容易使监督流于形式,即使在招投标过程中发现有串标、围标的嫌疑,也可能因地方保护主义而不了了之。
诚实守信不足。串标、围标是一种投机行为,其重要根源在于建设工程领域乃至整个社会的诚信缺失。由于政府、企业、公众的诚信问题,工程建设上的种种不良、不法行为屡见不鲜,串标、围标只是其中之一。作为串标、围标的行为主体,有的投标人内部管理比较落后,注重短期行为而不是长期效益,忽视诚信建设,而建设工程市场的诚信体系尚未完全建立,对失信行为缺乏有力的惩戒措施,个别企业屡闯红灯也就不足为怪了。
防治串标、围标问题的对策
针对建设工程领域招投标串标、围标问题,有效遏制和防治串标、围标可采取以下的主要对策措施。
严肃法治环境,加大惩处力度
在建设社会主义市场经济体系过程中,要严肃法治环境,逐步建立健全完善的法律法规,加大惩处力度,大力营造公开公平、竞争有序、诚实守信的建设工程市场秩序。
建立和健全法律法规。要进一步建立和健全招投标的各种法律法规,严格法纪,加大对串标、围标行为惩处的刑期和罚金,使不法企业和不法人员的违法成本大大高于投机成本,以震慑不法企业和不法人员。
加强对招投标活动的监管。政府主管(监管)等部门要加强对招投标活动的监督管理。对发现的串标、围标行为,要及时调查。对查实的串标、围标案件,要依法依规严肃处理。涉嫌犯罪的移送司法机关处理,已中标的取消中标资格,终止合同,没收投标保证金或履约保证金,向业界予以通报,限制其在一定时期、一定区域内参加招投标。
发挥媒体的舆论监督作用。要通过新闻媒体曝光不法企业和不法人员的串标、围标案件,使串标、围标的不法企业在社会上难以生存、无立足之地。
健全和完善招投标管理体制机制
健全、完善、可行的体制机制,是避免和遏制建设工程招投标活动中串标、围标行为发生的有效保障。
取消数量限制,允许一家多投。以往投标的做法是投标人按组报名,最后招标人抽签确定投标人投哪个标段,一般每个标段投标人数量控制在8—12家,这种方式有利于投标人本来就串通起来参与投标,或者在通过种种途径了解到本标段各投标人的相关信息后,会各自对掌握的资源重新进行组合,形成串标、围标。现在可改为在投标人通过资格预审后,在工程施工资质、技术要求等方面满足的前提和投标人承诺愿意调济的情况下,改由抽签确定投标人投哪个标段,要求投标人对符合相同资格条件的标段均进行投标,从而使每个标段都有相当数量投标人参与投标,难以或不能形成串标、围标的局面。
引入资格后审,开展充分竞争。现行通常的做法是实行资格预审,这在一定程度上提高了准入门槛,能够把一些实力次、信誉差的投标人挡在门外,保证了投标队伍的质量。但实践证明,资格预审很容易形成串标、围标,孳生商业贿赂。因此从预防串标、围标角度来讲,实行资格后审方式比较有利。资格后审是对每个标段的报价得分前5名的投标文件进行评审,如果前5名中有一个或者多个的投标文件有问题,就由第6名或者依次递补,确保每个标段都有一定数的合格的潜在中标人。将资格预审改为资格后审,完全放开了市场,扩大了投标人的参与面,使投标人充分享受参与权、竞争权。由于投标人对同一标段的潜在投标人不知情,评标基准价确定的不明确性,使投标人的串标、围标的可能性大大降低。
加强资格审查力度,增加串标、围标难度。串标、围标有时是借着其他公司的“牌子”买标、做假标。一般情况下“牌子”好借,但项目经理和法人不好“借”,尤其是项目经理,他们大多时候在外地的施工工地上,从“人情成本”和“费用成本”的角度来看,采取此种策略都会给串标、围标公司带来高额成本和很大不便。因此,在招投标开标时,要求投标人的法人(或授权代理人)、项目经理必须到场参加开标,由公证机构当场查验身份证及公证书,否则投标文件一律退回,不与参加开标。在招投标评标中,要严查项目经理、技术负责人以及项目经理部其他主要人员的原件资料。或者对中标单位承诺的项目经理、技术负责人实施押证上岗,由监管部门统一保管证书原件,工程交工后退证。
加强评标委员会的监管。评标委员会的组成是招投标工作的重要环节。目前的做法是,评标委员会由业主和专家共同组成,人数为5名以上的单数,一般是7名,或者9名,或者11名,其中业主代表所占比例不超过1/3。专家由设在政府主管部门的评标专家库中随机抽取确定,开标前通知,做到了一定的保密。改进评标委员会组成方法。在条件允许的情况下,评标委员会可全部由评标专家承担或者进一步降低业主所占的比例。对投标文件的技术标采用“暗标”形式。使评委在技术标评审过程中,并不知道哪本技术标书是哪个投标人的,避免打“人情分”。加强对评标专家的考评。对每次评标结果由主管部门在一定范围内进行公示或评价,对评标专家建立有效的考核奖惩机制,对素质不高,出现重大偏差的专家及时清退,确保评标专家队伍的良好形象和信誉。
加强招标代理机构管理,规范代理行为。招标代理机构是受招标人委托,代为从事招标活动有关事项的中介机构。目前,工程招标基本上采用由招标代理机构来具体完成招标工作,如编写招标文件、出售标书、与各投标人联系等等。由于招标代理机构存在挂靠经营,良莠难分,招标代理机构的操作还不是很规范,不能排除招标代理机构中有个别代理机构以逐利为目的参与串标、围标的可能性。因此,要加强对招标代理机构的监管,限制招标代理机构的部分权力,不允许招标代理机构的人员参与清标,跨区域选择招标代理机构,依法打击跨地区买卖“牌子”,以规范招标代理行为。
推行“复合标底”,减少主观意愿。当前,在工程建设招投标中施行的大致是“无标底”和“有标底”两类。“无标底”招投标法在一定程度上消除暗箱操作,遏制了腐败,但由于工程建设市场缺乏相应的外部配套环境,加上投标人的不理性,容易产生投标人相互串标、围标,哄抬标价或低价抢标等弊端。结合当前招投标现状,推行“有标底”招投标,设置复合系数,增加确定评价基准价的随机性,能较好地遏制串标、围标。或者在“无标底”招投标中设置业主控制价上限,作为衡量投标人报价的一个依据,即投标人报价超过业主控制价的,视为业主无法承担而作废标论处,从而引导投标人理性投标,减少串标、围标的主观意愿。
加快推进工程建设市场诚信体系建设
诚信体系建设在社会主义市场经济建设过程中非常必要,同样在规范工程建设市场秩序中也非常必要。因此,必须下大力气加快推进工程建设市场诚信体系建设。
健全和完善从业人员职业规范。加强对工程建设从业人员的职业道德教育,积极推行守法经营承诺制。教育引导各从业单位树立以守法诚信、优质服务为核心的经营理念,严格遵守相关法律法规和公平竞争规则,自觉抵制招投标串标、围标等违法违纪行为。
建立从业企业信用评价机制。将建设工程企业信用建设与招标投标、资质评审、市场稽查、劳动立功竞赛评比、合同履行等信息相结合。健全从业企业诚信考核、监督、奖惩机制,对守信者进行保护,对失信者进行惩罚。
建立执法监察的协调机制。加强行业主管(监管)与司法、纪检监察、财政、审计、工商及招投标管理机构等有关部门的协调配合,建立协商协调机制。逐步建立统一的诚信信息平台,将各有关部门和执法机构对从业企业和人员的处罚决定、不良行为记录和履行合同的情况载入数据库,并在网上公布,实现信息资源共享。(作者郑冠邦系杭州市交通局监察室副主任)